2011年08月26日 (金) | Edit |
経済学者や政治学者の方々はよく「政治主導」という言葉を使われていて、職業政治家の皆さんも今月末にかけて「せいじしゅどう」という呪文を唱え続けるようですが、憲法学の方面からの議論というのも参考にすべきではないかということで、備忘録的に書いておきます。

 さて、古典的な権力分立というと、国家権力を立法・司法・行政の三つに分割した上で、それぞれを別々の機関に担当させることを提唱するものだと思われるかも知れない。しかし、これは、少々単純にすぎる考え方である。モンテスキュー自身は、そうした主張はしていない。
 18世紀前半のイギリスの政治体制をモデルとした彼の権力分立論は、『法の精神』の第2部第11篇で展開されている。同篇のの冒頭で彼は、国家権力を立法・司法・行政の三つに分類した上で、第一に、立法権と行政権を同一の人間ないし団体が持つべきではないとし、第二に、司法権と他の二権のいずれかも分離されていなければならないとし、第三に、同一の人間ないし団体が三権のすべてを独占すべきではないといっている。そうした独占を許すと、法に従った国政の運用が阻害され、自由を抑圧する専制政治が行われることになるからである。立法権と行政権が結びつけば、恣意的な法律を作った者が恣意的にそれを執行することになる

(略)

マディソンが指摘したように、権力分立に関して「モンテスキューが真にいおうとしたことは、……ある部門の全権力が、他の部門の全権力を所有する者と同じ手によって行使される場合には、自由なる憲法の基本原理は覆されるということ以上には出ない」というべきであろう。つまり、立法・行政・司法のうち、二つ以上の権力がすべて同一人ないし同一団体のものとなってはいけないというのが、権力分立論の眼目である。
pp.89-91

憲法とは何か (岩波新書)憲法とは何か (岩波新書)
(2006/04/20)
長谷部 恭男

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※ 以下、強調は引用者による。

もちろん、こうしたモンテスキューの思想までさかのぼって見習えという趣旨ではありません(見習うべき点は多いと思いますが)し、本書でも、イェール大学のブルース・アッカーマン教授の主張を引用して、

 要するに、アッカーマン氏の主張は、権力分立を語る際に、200年以上前のモンテスキューやジェイムズ・マディソンの議論にこだわってアメリカ型の権力分立を推奨するのは控えるべきであるというものである。モンテスキューやマディソンは、たしかにその当時における最新の知見に基づく政治理論であり、憲法理論であった。しかし、彼らは現代のわれわれの置かれている政治状況の分析と問題の解決については、さして頼りにならない。われわれは、現代の最新の政治学の知見に基づいて憲法理論を再構成する必要があるというわけである。

長谷部『同』p.97

とし、結局のところ、最高法規である硬性憲法の下での立法という二元的民主政(二元代表制ではありません。為念)を実現するためには、アメリカ型の大統領制ではなく、ドイツや日本の「制限された議院内閣制」が望ましいというのがアッカーマン教授の主張であると紹介します。

私もその主張にはおおむね同意するところですし、実際に日本国憲法では公務員の身分は政治的に保障されています。その趣旨は、よく誤解されているように公務員の雇用を保障するためのものではなく(結果的に雇用保障的に機能している面はありますが、それは後述のとおり民間の労働法制でも同様にみられる現象です)、立法と行政を同一の団体が支配することを防ぐという権力分立の眼目を確保するために不可欠な措置となっているわけです。

念のため、これも拙ブログでは何度も指摘しています(最近ではhamachan先生のエントリをご参照ください)が、戦前の天皇に奉仕する官吏・公吏を国民に奉仕させるため、現憲法では公務員を全体の奉仕者と規定(日本国憲法第15条第2項)した上で、それぞれ国家公務員法第75条第1項では「職員は、法律または人事院規則に定める事由による場合でなければ、その意に反して、降任され、休職され、または免職されることはない」とされ、地方公務員法では第27条各項で同様の規定が定められています。その目的は政治的・恣意的な処分を防ぐことによって行政の(特に執行の)中立性を保つためではありますが、その一方で、経済的・財政的理由による分限免職ができることもきちんと法律で定められています(国家公務員法第78条第4号、地方公務員法第28条第1項第4号)。この点は民間の労働法制でもほぼ同じ構成となっていて、それぞれ労契法第16条の解雇権濫用法理とその特則である整理解雇の4要件が(結果的に)対応しているわけです。

でまあ、カイカク好きな現政権や地方自治体の首長の皆さんは、「政権交代したら官僚は絶対服従だ」とか「上司の命令を聞かないやつはクビだ」とかおっしゃるわけですが、民間でもそんなことは許されないこととされているのに、公務員の世界では「せいじしゅどう」でそんな道理が通るとおっしゃるなら、その主張の方がよっぽど「公務員の常識は民間の非常識」のような気がします。戦前の諸政党によるカイカク競争で短命政権が続いたあげく、陸軍大臣が政治任用的に重用した一夕会の軍人が開戦を実力行使し、政治不信が広がる中でカイカクの機運に乗った国民がそれを支持したという苦い経験を踏まえて現憲法が制定されたわけで、またぞろ「官僚主導が諸悪の根源」という仮想敵を叩いて「政治主導でカイカクだ!」というのでは、現憲法が人事の面で権力分立を確保した一線をあっさり越えてしまうのではないかと危惧するところです。

(付記)
potato_gnocchiさんのところでも同じような論点のエントリがありました。

公務員組織の大転換。強固な身分保障をあえて捨てられるかどうか。強固な身分保障をなくせば、日本の行政組織は一気に変わる。身分保障以外の条件を引き上げることができる。民間よりきついという世間の常識にすれば、使命感を持った人材が集まる。そして国民が行政に対して一定の敬意を持つ。

(略)

 政治主導なのだから、政治家がなんでも決めていいのだ、なぜならば民意は自分のものだから。という考え方は危険な考え方です。仮に橋下知事はそんなことを毛ほども思わなかったとしても、いつも選挙の当落に汲々としている政治家は、政治的中立を蹂躙することで自分の選挙における立場を強くすることができるという欲望に勝てるでしょうか。あるいは、純粋なる正義感から出ているとしても、特定支持者のためにルールをゆがめたいと言う欲望に勝てるでしょうか。政治的中立と、それを支える公務員の身分保障を、政治主導と称して蹂躙することは、そのような汚れた社会への道を開くことになると思うのです。そして皮肉なことに、そのような汚れ方を嫌う人たちは、今その汚れの根源は公務員にあり、橋下氏はそれを打破してくれる正義の味方だと思って橋下氏を支持しているのではないかと思うのです。でもね、橋下氏の主張する仕組みが出来上がったときに、何が起こるのか、支持者たちは自業自得と思うことがなければ良いのですが

■[政治][行政]橋下知事のツイートに見る、政治主導への思い込み(2011-08-23)」(常夏島日記

人類が営々と築き上げてきた近代国家の基本原則ともいえる権力分立を崩壊させかねないわけですから、橋下府知事が「日本の行政組織は一気に変わる」というのはその通りなのでしょう。potato_gnocchiさんが指摘されるように「橋下氏の主張する仕組みが出来上がったときに、何が起こるのか、支持者たちは自業自得と思う」のを待って、また近代国家からはじめるべく改めて権力分立に取り組まなければならないというのでは、徒労感が募りますね。。。
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コメント
この記事へのコメント
公務員制度については、政治的応答性を重要視して設計するか(米国型)、中立性を重視するか(英国型)、哲学の違いがあると指摘されています。(田中秀明一橋大学准教授(当時)へのインタビュー参照 朝日新聞グローブより)
http://globe.asahi.com/feature/100308/side/10.html
最近の議論は、ご指摘のように、哲学がなさすぎだと考えます。
2011/08/28(日) 20:51:57 | URL | yunusu2011 #-[ 編集]
> yunusu2011さん
ご教示ありがとうございます。

ご紹介いただいたインタビュー記事をざっと拝見したんですが、田中先生といえば、大住荘四郎先生と並んで日本にNPMを導入しようと提唱されている方という印象がありましたが、インタビュー記事でも「私自身は、英国型のほうが望ましいとは思いますが、どちらでもいいのです」と猟官制を容認してしまっている発言があったり、市場原理を重視するNPMを前提としたもののように思いました。

政治任用や能力主義を主張する方に共通して抜けている論点として、組織のゴーイングコンサーンが指摘できると思います。ある組織の一時期だけを抜き出して、彼らが主張するようにその時点で優秀な人材を組み合わせることは比較的容易です。しかし、その人材は同一の役職にいつまでもいるわけではありません。特に優秀な人材は次々と昇格していくでしょうし、後任の育成には時間も費用もかかります。拙ブログではhttp://sonicbrew.blog55.fc2.com/blog-entry-440.htmlで「内部事務や利害調整という行政の重要な機能が、成果主義、組織のフラット化、現場主義の名の下に衰退していくわけで、これが数年以上経った段階でその弊害が無視」できなくなるという実態を指摘しておりますし、hamachan先生が引用したラスカルさんのエントリhttp://d.hatena.ne.jp/kuma_asset/20110814でも、「自社で育成せず、他社で経験を積んだバイヤーを採用するのであれば、育成のためのコストを支払わない分、それ相応の負担をする必要があるだろう。この経営者には、自社のために社会が支払う「負担」というものへの感度がないらしい──バイヤーは、どこで誰によって育成されるのであろうか?」と、外部からの人材登用が安易なコスト転嫁となる点を指摘されています。

かといってその後任人事をその優秀な人材を擁する同じ部署内で賄うとすると、彼らが批判する縦割りの弊害がより助長されることになります。そうしたバランスを保つための運用が定期人事異動だったり早期退職制だったりするのですが、それらに対する批判はあってもその代替案はほとんど語られませんね。

その点からいえば、ご紹介いただいた記事の中では、原恒雄人事院人事官のインタビューが、国鉄・JRでの実務経験や3公社5現業における労働委員会の仲裁制度に依拠した労使交渉などを踏まえて、現実的なものとなっているように思いました。

ついでながら、インタビュー記事の最後に登場する福井秀夫・政策研究大学院大学教授は、上記の組織のゴーイングコンサーンを考慮しない議論の典型となっていて、福井氏が指摘される「社会人経験もない、精神的子どもも多い。格差の実態も知らないし、ビジネスや、法施行の最前線にいたこともない。所管分野の実態すらほとんど知らない官僚がいかに多いことか。」というのは、おそらくご自身のことを指しているのだろうと拝読したところです。
2011/08/30(火) 07:36:03 | URL | マシナリ #-[ 編集]
内閣の事務を定めた、憲法73条において、第4項は、「法律の定める基準に従ひ、官吏に関する事務を掌理すること。 」と規定します。最近でた佐藤幸治先生の「日本国憲法論」を読むと、この部分は、当時の法制官僚の抵抗で、英文の趣旨が変わってしまったようですが、官僚の在り方は、法律に基づくところにより、内閣が行使できる権限があるようです。
官僚の身分保障の話を、権力分立のことに関連して言及されるのは、博識のマシナリさんらしくないように思いますが、いかがでしょうか。わたくしも、大阪のやり方など、望ましいものとは思っていませんが、権力分立と公務員の身分保障が関連するというよりは、身分保障の話は、公務員の政治的中立性を求める場合に出てくる論点ということではないのでしょうか?
2011/08/30(火) 21:46:30 | URL | yunusu2011 #-[ 編集]
> yunusu2011さん
再度ご教示ありがとうございます。

博識でもない私の書くことですから間違っている可能性は十分にあり得ますので、yunusu2011さんご指摘の点については、そのような理解が妥当かもしれません。

日本国憲法第65条の「行政権は、内閣に属する」という規定からすれば、続く73条で行政権を執行する立場にある官吏(国家公務員)の事務を掌理するという規定を置いているのは、行政権を掌理する内閣の職務を定めたに過ぎないものといえそうですが、このいわゆる勤務条件法定主義については諸説があるようです。

国家公務員制度改革推進本部 労使関係制度検討委員会 ワーキンググループ(第2回) 議事次第
http://www.gyoukaku.go.jp/koumuin/kentou/working/dai2/gijisidai.html

ここで「資料1 論点整理表(案)「1(1)憲法の規定との関係」」という資料が提出されていまして、勤務条件法定主義を肯定する説(こちらが通説ですが)として、

「日本国憲法は、官吏を全体の奉仕者とし(15条2項)、73条第4号によって、「官吏に関する事務を掌理すること」を内閣の機能とするとともに、「法律の定める基準に従ひ」と明示して、官吏に関する事務の基準が法律によって定められることを明らかにしている。73条第4号の趣旨は「官吏の身分に関する一般的規程を設けることをすべて法律に留保し、それによって、内閣のこの点に関する権限を国会のコントロールのもとにおいていこう」ということである。」
憲法Ⅲ〔第41条~第75条〕(樋口陽一等)平成10年 P.254

という説が挙げられているのに対して、

「これらの理念(憲法15条および73条4号)は、いずれも国民主権からの当然の帰結を定めたものにほかならず、戦後公務員制度の制度的基盤が国民主権にあることを示している点に、その最大の意義がある。したがって、最高裁判決のように、公務員の基本的人権の制限を論拠づけるために全体の奉仕者性を持ち出したり、公務員制度に関する法律主義を「勤務条件法定主義」と言い換えることによって公務員の争議行為の全面一律禁止を合憲とするような理解の仕方は、これらの理念がもつ本来の意義を曲解するものといわざるをえない。」
晴山一穂「行政民間化の公共性分析 第5章『地方公務員制度改革』」

という否定説も挙げられています。

本エントリでも、憲法第15条の公務員の罷免を国民固有の権利とし、全体の奉仕者とする規定の具体化として、国家公務員法、地方公務員法の身分保障をとらえております。つまり、その15条の規定を受けて、73条において官吏(国家公務員)の勤務条件法定主義を規定した上で、その任免を含む処分については、国家公務員法、地方公務員法で法令に基づかなければできないと身分保障しているわけです。もちろん、法定するということは正式な手続を経た立法権に服するわけで、必ずしも行政権が立法権から独立しているわけではありません。ただし、その任免を含む処分については、国家公務員であれば人事院、地方公務員であれば人事委員会や公平委員会という独立行政委員会が担うこととされており、勤務条件法定主義で立法権に服する行政権がそのまま人事権を行使できるわけでもありません。

その趣旨からいえば、戦前においては立法・行政・司法のすべての権限を有した天皇に対する奉仕者であった官吏・公吏を、現行憲法では行政以外の権力に対しては定の身分保障の下に置いて、さらに行政権そのものからも一定の独立性を保つことで、統治機構の権力分立を保障していると理解することも可能ではないかと考えるところですが、いかがでしょうか。
2011/09/01(木) 08:11:05 | URL | マシナリ #-[ 編集]
ちょっと長くなりますが、結論からいわせていただくと、公務員の中立性は、
日本国憲法秩序の要請としてありますが、「権力分立」という極めて立憲主義に
おける核心概念を、そのことに使わない方がよいと考えるということにつきます。

下手に使うと、民主党、立憲主義を否定する、特に菅直人氏あたりと同じレベル
になってしまうのでは、ということです。

マシナリ様のコメントをいただいたので、この件について造詣の深いと思われる
高見勝利上智大教授のお考えがインターネット上にないかと思いググりましたら、
平成22年3月に公表された自民党の政務調査会のPTの文書にあたりました。
http://www.jimin.jp/policy/pdf/seisaku-016b.pdf

これを読む限り、そんなに偏ったものにはみえなかったので、これによりますと、
高見先生は、「権力分立」ということも論じておられますが、
公務員のことについては、別途、この文書の7ページ目で紹介されていますが、
「いかなる政党が政権に就こうとも、公務員は同じ忠誠心をもって公務に従事す
るのが原則であり、憲法はこのような『全体に奉仕する』政治的中立性を旨とす
る公務員制度の存在と自立性を憲法秩序の構成要素として認めているのだ」
とされているようです。

そして、マシナリ様の一番のご意見のある公務員の人事権については、
田中秀明氏が、「英国においては、大臣に公務員の人事権はない。次官に至るまで
一般公務員は政治的中立性が義務つけられ、幹部公務員の任命は人事院などの
中立的機関が選考するのである」とされており、
高見教授は、
「高級公務員の人事権を政権が握ることと公務員の公正中立性(『憲法の要請』
たる『行政の中立的運営』及び『これに対する国民の信頼』は、猿払事件最高裁
判決も述べている。)との緊張関係は、我が国においても同様である。」とされている
ようです。

要は、くりかえしになりますが、私としては、公務員の中立性は、日本国の憲法秩序から
要請されているが、「権力分立」とは違う要請からきているということを強調したいわけです。

松下圭一理論か何かしりませんが、平成22年6月11日に衆議院本会議で行われてしまった
菅総理(当時)の施政方針演説では、「私の基本的な政治理念は、国民が政治に参加する真の
民主主義の実現です。その原点は、政治学者である松下圭一先生から学んだ市民自治の思想
であります。
従来、我が国では、行政を官僚が仕切る官僚内閣制の発想が支配してきました。しかし、我が国の
憲法は、国民が国会議員を選び、そして、国会の指名を受けた内閣総理大臣が内閣を組織すると
定めています。松下先生が説かれるように、本来は、官僚内閣制ではなくて、国会内閣制なので
あります。」
http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/html/index_kaigiroku.htm
から本会議でみてください。)
という憲政史上まれにみる、粗雑で間違った憲法理解の施政方針演説がされてしまいました。
(何故内閣法制局が止められなかったのか、とても残念なことです。)

高見教授は、「日本国憲法においては、その41条、65条、76条の3つの条文において、
立法・行政・司法の各権限がそれぞれ独立した機関に付与されており、通常の学説においては、
これをもって『三権分立』と理解している。」
としておられます。三権分立を否定する「国会内閣制」について、高見教授は、「三権分立の本質は、
三権相互間の抑制と均衡の関係にある。その究極の目的は、国家機関相互の抑制・均衡を通じて、
国家の権力を緩和し、もって権力の濫用を防ぎ、個人の自由を守ることにあるのである。菅氏の憲法
観はこの点を全く看過している。」とされています。

私の粗雑な頭では、長谷部先生のお考えは難しすぎてわからないので、碩学であられた故小嶋和司
東北大学教授の「憲法概説」をみると、
6ページで権力分立または三権分立についての説明がありますが、
「モンテスキューの『法の精神』は、国民の『自由』の保障を目的とする憲法の存する国としてイギリスを
とりあげ、そこでは、立法権が議会に、行政権が君主(政府)に、司法権が裁判官にあると説いた。その
ため、・・・『三権分立』または『権力分立』とよばれ、これが、18世紀末には立憲主義不可欠の政治組織
と考えられることとなった。」
とされています。
2011/09/01(木) 23:25:07 | URL | yunusu2011 #-[ 編集]
> yunusu2011さん

レスが遅くなりまして申し訳ありません。
再度のご教示ありがとうございます。

> 要は、くりかえしになりますが、私としては、公務員の中立性は、日本国の憲法秩序から
> 要請されているが、「権力分立」とは違う要請からきているということを強調したいわけです。

おっしゃる趣旨を私が理解できているか心許ないのですが、私は「日本国の憲法秩序」の一つが「権力分立」ではないかと考えております。本エントリはそうした理解に立って書いたものですが、菅前総理ほどには通説の憲法学を否定していないつもりですし、憲法秩序と権力分立を分けて考えるべきという議論もあり得ると思います。まあ、そういう考え方もあるかな?くらいでご笑覧いただければ幸いです。
2011/09/06(火) 08:24:31 | URL | マシナリ #-[ 編集]
http://www.yomiuri.co.jp/election/local/news/20110913-OYT1T00102.htm

大阪の公務員の身分 どうなりますか…
2011/09/13(火) 07:50:02 | URL | 勉強になりますね… #EBUSheBA[ 編集]
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