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2017年06月19日 (月) | Edit |
内閣府と文科省による責任の押し付け合いの様相を呈してきた獣医学部開設問題ですが、最近沙汰止みになりつつある大阪の私立小学校開設問題と同様に、「忖度」という言葉が一気にメジャーになっていますね。でまあ、我々地方公務員も国家公務員と同じく、定期的な選挙で選ばれた選良の方々がトップになるという組織で仕事をしていますので、どういうロジックで仕事が進むかというのはある程度共通の認識があるだろうと思います。

国家公務員法
(法令及び上司の命令に従う義務並びに争議行為等の禁止)
第九十八条  職員は、その職務を遂行するについて、法令に従い、且つ、上司の職務上の命令に忠実に従わなければならない。

地方公務員法
(法令等及び上司の職務上の命令に従う義務)
第三十二条  職員は、その職務を遂行するに当つて、法令、条例、地方公共団体の規則及び地方公共団体の機関の定める規程に従い、且つ、上司の職務上の命令に忠実に従わなければならない。


国家公務員と地方公務員では法律上の規定が若干異なりますが、地方公務員の場合は「条例、地方公共団体の規則及び地方公共団体の機関の定める規程」が追加されているということですね。特に「規程」というのは事務手続きなどの内部的な決まりごとですので、地方公務員は法令だけではなく細かい事務手続きにも忠実に従う義務があります。さらに「上司の職務上の命令」にも従わなければならないとされていまして、この条文の解説は手っ取り早くwikiで済ませてしまいますと、

法令・条例等及び上司の命令に従う義務

職員は、その職務を遂行するに当って、法令、条例、地方公共団体の規則及び地方公共団体の機関の定める規程に従い、かつ、上司の職務上の命令に忠実に従わなければならない。(地方公務員法第32条)
ここでいう上司とは、職務の遂行についてその職員を指揮監督する権限を有する者をいう。
職務上の命令
職務上の命令とは、上司から、指揮監督下にある職員に対して発せられる命令をいう。その内容は、職務の執行についての他、職務の執行に関連した合理的な範囲内で必要となる身分上の義務(例えば、制服等の着用や、過度の飲酒を差し控えることなど)を含む。
職務命令が有効に成立するためには、次の要件を満たしている必要がある。
  • 権限ある上司から発せられる命令であること
  • 上司の職務権限内の事項であること
  • 実行可能な内容であること

職務命令に重大かつ明白な瑕疵がある場合は、無効であるから従う必要はない。ただし、当該命令が無効であるか否かは、客観的な認定によるべきものであり、部下が上司の職務命令について実質的な審査権を持つとまではいえないものと解される。また、当該職務命令を無効であると判断した職員は、その判断した結果について責任を負わなければならない。

「地方公務員(Wikipedia)」


ということになります。つまり、上司の職務上の命令に「重大かつ明白な瑕疵」がない限りそれに従わなければならず、それが無効であると判断した職員はその結果について責任を追う必要があると解釈されているわけです。

ということで、上司の職務上の命令に従う義務を負う公務員の世界は「忖度」にあふれているのが実態だろうと思うところでして、その「忖度」なるものが好ましいかどうかは、結局それぞれにとって好ましいかどうかによって評価が分かれるということではないかと思うところです。ものすごく卑近な例をとってみれば、例えば「コネ採用」がけしからんというのは、ほかにもっと優秀な人材を採用できたのに「コネ」があるというだけでロクでもない人材を採用するからというのがその理由となるでしょうけれども、では、「もっと優秀な人材」と「「コネ」があるというだけでロクでもない人材」をきちんと見分けることのできる人事担当者はどのくらいいるのでしょうかねえということです。

いやもちろん、学業と部活動を両立させながら優秀な成績を有して対人関係もそつなくこなすようなスーパー学生と、まともな勉強もしないで遊んでばかりで受け答えも満足にできないような学生を比較して、後者が有力者の子息だという「コネ」のみで採用されたならば、それは批判されてしかるべきでしょう。しかし、学業もそこそこ、部活動もそこそこ、対人関係も特にこれといって秀でたものがない学生の中に有力者の子息が紛れ込んでいる場合は、「コネ」採用とそうでない採用の差は限りなくゼロに近くなります。

つまり、当落ライン上の人材は「コネ」があろうがなかろうが採用の可否の判断は分かれるわけでして、最終的に「コネ」がある学生が採用されたとしても、その判断に「コネ」が影響したかどうかを客観的に判断することはほぼ不可能となります。そうなると、その人材に「コネ」があることを知っているという人が、「あいつが採用されたのは「コネ」があるからだ」と主張すると、それを客観的に否定する術はありません。あくまで結果を見れば、どちらが採用されてもおかしくないような僅差しかないわけですから、「コネ」を問題視する人からすればいくらでも攻撃材料があるということになります。

いま話題となっている事案と全く同じとはいいませんが、この採用の問題に関していえば、ポイントは「コネ」があるから採用が歪められたという点ではなく、特に日本型雇用慣行においては「空白の石板」たる人材を採用しなければならず、それは人事担当者の「一緒に働きたいか」という「官能的」な判断基準によるしかないという点にあるといえるでしょう。たとえばこういう状況を考えてみれば分かりやすいと思いますが、3人の面接官が100人を採用面接をし、その結果を悪い方から1〜5段階で評価したところ、Aさんは3人の面接官の評価がそれぞれ(4,3,2)、Bさんは(3,3,3)で、平均はいずれも3となりました。順番に並べてみると50人の採用予定のうちAさんとBさんはともに50番目で、どちらを採用するかを決めなければなりませんが、その判断は最終的に人事担当者かその上司の「この人の方が一緒に働きやすそうだ」という程度の直感に頼らざるを得ないというわけです。

「この人の方が一緒に働きやすそうだ」という判断は、他の人から見れば必ずしも納得できる判断ではないとしても、実務上はそうして何らかの決定をしなければなりません。そしてその採用決定の過程は、日本型雇用慣行における採用の考え方そのものに沿ったものです。すなわち、できるだけ「色」のついていない新卒を雇って、企業がその「色」をつけていくという日本型雇用慣行が堅牢であるうちは、上記のような「官能的」な採用決定の過程が変わることはありません。

というような採用決定の過程と、昨今話題となっている「忖度」に共通点があるとすれば、後者が「国家戦略特区」なる枠組みが先に決まっていて、その枠内に収まる限り、外部から見て曖昧な判断基準であっても正当な手続きとなってしまうという点にあるといえるかもしれません。日本型雇用慣行における採用ではコミュ力だの人間力だのが重視されるために、職務能力が軽視されて明確な基準たり得ないのと同じように、「国家戦略」とやらがそれありきとされるために、獣医師養成の必要性とか妥当性が軽視されて明確な基準たり得なくなっているのではないかと。そして日本型雇用慣行における採用のみを変えようと思っても、それを前提として職務能力とはかけ離れたアカデミズムに立てこもっている教育システムや、職能資格給制度による処遇が変わらなければ無理なように、「国家戦略」なるものがあってそれに沿った「特区」が存在する以上は、こうした手続き上の瑕疵が治癒されることはないだろうと思います。

まあ、日本型雇用慣行における採用にはそれなりに合理性があるわけでして、それは現に日本の経済成長にも寄与したわけですが、「国家戦略」とやらにおいては、規制改革とか既得権益の打破が絶対善とされて反論も許されず、偏った議論になりがちであって、既得権益の新たな付け替えにつながる可能性が高いという点を慎重に吟味したうえで議論を進める必要があるはずです。しかしそれをも包括して「国家戦略」という錦の御旗に包む仕組みさえ作ってしまえば、かなり好き勝手にできますよねえという感想でした。
(2017.6.20文意を明確にするため文言整理しました。)
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2017年06月06日 (火) | Edit |
現政権が長期化するにつれてさまざまな方面から問題が指摘されるようになっているようでして、その一つひとつの真偽とか是非についての批評は詳しい方にお任せするとして、我々地方公務員としてもよくわからない法改正がありましたのでメモしておきます。

地方公務員法及び地方自治法の一部を改正する法律案の概要

地方の厳しい財政状況が続く中、多様化する行政需要に対応するため、臨時・非常勤職員が増加(⑰45.6万人→⑳49.8万人→㉔59.9万人→㉘64.5万人)しているが、任用制度の趣旨に沿わない運用が見られ、適正な任用が確保されていないことから、以下の改正を行う。

1.地方公務員法の一部改正 【適正な任用等を確保】

地方公務員法及び地方自治法の一部を改正する法律案の概要地方公共団体における行政需要の多様化等に対応し、公務の能率的かつ適正な運営を推進するため、地方公務員の臨時・非常勤職員(一般職・特別職・臨時的任用の3類型)について、特別職の任用及び臨時的任用の適正を確保し、並びに一般職の会計年度任用職員の任用等に関する制度の明確化を図るとともに、会計年度任用職員に対する給付について規定を整備する。


(1) 特別職の任用及び臨時的任用の厳格化
① 通常の事務職員等であっても、「特別職」(臨時又は非常勤の顧問、参与、調査員、嘱託員等)として任用され、その結果、一般職であれば課される守秘義務などの服務規律等が課されない者が存在していることから、法律上、特別職の範囲を、制度が本来想定する「専門的な知識経験等に基づき、助言、調査等を行う者」に厳格化する

② 「臨時的任用」は、本来、緊急の場合等に、選考等の能力実証を行わずに職員を任用する例外的な制度であるが、こうした趣旨に沿わない運用が見られることから、その対象を、国と同様に「常勤職員に欠員を生じた場合」に厳格化する

(2) 一般職の非常勤職員の任用等に関する制度の明確化
法律上、一般職の非常勤職員の任用等に関する制度が不明確であることから、一般職の非常勤職員である「会計年度任用職員」に関する規定を設け、 その採用方法や任期等を明確化する。

2.地方自治法の一部改正 【会計年度任用職員に対する給付を規定】

地方の非常勤職員については、国と異なり、労働者性が高い者であっても期末手当が支給できないため、上記の適正な任用等の確保に伴い、以下の改正を行う。


○ 会計年度任用職員について、期末手当の支給が可能となるよう、給付に関する規定を整備する。

【施行期日】 平成32年4月1日

「平成29年3月7日 地方公務員法及び地方自治法の一部を改正する法律案 概要PDF【95 KB】」
※ 以下、強調は引用者による。機種依存文字をそのままコピペしています。


上記は法律案の概要ですが、(多少の技術的修正を経て)先月可決成立し、予定通り2020年度から施行されることとなりました。

自治体非常勤にボーナス=改正法が成立(時事通信社)

 地方自治体で事務補助などに従事する一般職の非常勤職員について、期末手当(ボーナス)を支給できるようにする地方公務員法などの改正法(参院先議)が、11日の衆院本会議で賛成多数で可決、成立した。待遇改善が狙いで、2020年4月に施行する。
 自治体では現在、一般職の非常勤職員は原則として期末手当の支給対象になっていない。これを「会計年度任用職員」という名称に改め、試験や選考で採用することを明記した上で、期末手当を支給できるよう改善。任期は採用日から年度末までだが、再度の任用も可能とする。(2017/05/11-13:25)


まあ要するに、新たな非正規(地方)公務員の採用区分として「会計年度任用職員」なるものを新設して、その「会計年度任用職員」にはボーナスの支給を可能にしますよという改正なのですが、これを見て「ああなるほどそうか」と事情が飲み込める方は、地方公務員にもあまりいないのではないかと思います。

非常勤職員に手当を支給できないとしているのは、地方自治法にこの規定があるからとされています。

第二百三条の二  普通地方公共団体は、その委員会の委員、非常勤の監査委員その他の委員、自治紛争処理委員、審査会、審議会及び調査会等の委員その他の構成員、専門委員、投票管理者、開票管理者、選挙長、投票立会人、開票立会人及び選挙立会人その他普通地方公共団体の非常勤の職員(短時間勤務職員を除く。)に対し、報酬を支給しなければならない
○2  前項の職員に対する報酬は、その勤務日数に応じてこれを支給する。ただし、条例で特別の定めをした場合は、この限りでない。
○3  第一項の職員は、職務を行うため要する費用の弁償を受けることができる
○4  報酬及び費用弁償の額並びにその支給方法は、条例でこれを定めなければならない。

第二百四条  普通地方公共団体は、普通地方公共団体の長及びその補助機関たる常勤の職員、委員会の常勤の委員(教育委員会にあつては、教育長)、常勤の監査委員、議会の事務局長又は書記長、書記その他の常勤の職員、委員会の事務局長若しくは書記長、委員の事務局長又は委員会若しくは委員の事務を補助する書記その他の常勤の職員その他普通地方公共団体の常勤の職員並びに短時間勤務職員に対し、給料及び旅費を支給しなければならない
○2  普通地方公共団体は、条例で、前項の職員に対し、扶養手当、地域手当、住居手当、初任給調整手当、通勤手当、単身赴任手当、特殊勤務手当、特地勤務手当(これに準ずる手当を含む。)、へき地手当(これに準ずる手当を含む。)、時間外勤務手当、宿日直手当、管理職員特別勤務手当、夜間勤務手当、休日勤務手当、管理職手当、期末手当、勤勉手当、寒冷地手当、特定任期付職員業績手当、任期付研究員業績手当、義務教育等教員特別手当、定時制通信教育手当、産業教育手当、農林漁業普及指導手当、災害派遣手当(武力攻撃災害等派遣手当及び新型インフルエンザ等緊急事態派遣手当を含む。)又は退職手当を支給することができる
○3  給料、手当及び旅費の額並びにその支給方法は、条例でこれを定めなければならない。


つまり、非常勤の職員(短時間勤務職員を除く。)には報酬と費用弁償のみ、常勤の職員並びに短時間勤務職員には給料、手当及び旅費のみが支給できるとされており、期末手当を含む手当は後者の常勤の職員に対してのみ支給されるため、前者の非常勤職員には支給できないという理屈です。

ここに至るまでには、非常勤職員への手当支給が違法だという茨木市や枚方市などの大阪方面での市民オンブズマンからの訴えがあったりと司法から法改正の必要性が指摘されていたわけですが、今回の法改正に至る流れについては上林先生の一連の労作が参考になります。

 第1に、両自治体に勤務し期末手当や退職手当を支給されていた非常勤職員は、自治法203条の2の「非常勤の職員」か、同法204条の「常勤の職員」か、いずれとみなすべきかである。自治法上は、「非常勤の職員」には報酬と費用弁償が支給され、「常勤の職員」には給料と期末手当や退職手当をはじめとする諸手当が支給されるというのが一般的な理解であり、「非常勤の職員」へ「常勤の職員」に支給されるべき諸手当を支給していれば違法な公金の支出とみなされる。したがって、両事件では期末手当や退職手当を支給されていた非常勤職員が「非常勤」「常勤」のどちらに該当するのか、いいかえれば「非常勤」「常勤」の区分を何に求めるべきかが争点となった。
 第2に、非常勤職員に諸手当をはじめとする給与を支給する場合において、自治法、地方公務員法(以下、地公法という)は条例にどこまで詳細に規定しておくことを求めているのかという点である。いかなる給料や諸手当、報酬や費用弁償も、条例に根拠を置くことなく支給することは許されない。したがって、個々の非常勤職員に適用される法律が求める給与条例主義の程度に則し、条例にどこまで詳細に規定する必要があるかが争点となる。これはまた執行側が制定する規則にどこまで委任することが許されるのかという、規則委任の範囲の問題でもある。
 本稿では、上記の「非常勤」「常勤」、「非正規」「正規」の区分の判断基準を何に求めるべきなのか、そして、いわゆる常勤的非常勤職員に期末手当や退職手当などの諸手当を支給する場合において、どこまで条例の規定の詳細性が求められるのかという2つの争点について両判決を中心に分析し、現段階における課題と問題点を明らかにしていくこととする(5)。

上林陽治「「非常勤」「常勤」の区分要素と給与条例主義~茨木市臨時的任用職員一時金支給事件・最高裁判決(平22.9.10)、枚方市非常勤職員一時金等支給事件・大阪高裁判決(平22.9.17)を例に~ 」(PDF)


このような経緯で法改正に向けた検討が進められたことそのものは大きな前進なのですが、この改正によって日本型雇用慣行が変化する胎動になるのかと思いきや、やはり堅牢な日本型雇用慣行を前にして現状維持に終始した改正となっています。

というのも、上記の改正案の概要にもある通り、今回の改正は非常勤職員や臨時職員の任用(まあ労働契約なんですけど)がいわゆる常用代替として運用されている実態が問題であるとして、その厳格化が目的となっています。つまり、以前の派遣法と同じく、正規労働者を「ジェネラリスト」という日本型雇用慣行の枠で括って保護するために、「スペシャリスト」や補助的業務に従事する職員を日本型雇用慣行の枠外に位置づける内容となっているわけです。

ただし、労契法改正によって非正規労働者の無期雇用への転換が義務づけられるなど、その壁を少しずつ低くしていこうというのがここ数年の労働法改正の方向性となっているところでして、この流れの延長線上に「同一労働同一賃金」の議論が位置づけられるといえましょう。この法改正の基となった「地方公務員の臨時・非常勤職員及び任期付職員の任用等の在り方に関する研究会」の報告書には、こういう文言があります。

4 給付
(1)給付体系
(略)
民間部門については、働き方改革実現会議において、本年 12 月 20 日に「同一労働同一賃金ガイドライン案」を取りまとめられた
 ガイドライン案は、同一の企業等において、いわゆる正規雇用労働者(無期雇用フルタイム労働者)と非正規雇用労働者(有期雇用労働者・パートタイム労働者)との間で、ア)基本給、イ)手当、ウ)福利厚生、エ)その他(教育訓練等)の各分野において待遇差が存在する場合に、それが不合理的なものであるかどうか等を示したものである。
 今後ガイドライン案をもとに法改正の立案作業を進めることとされており、ガイドライン案は、関係者の意見や改正法案についての国会審議を踏まえて、最終的に確定するものとされている。
 なお、「同一労働同一賃金」の基本的な考え方を明らかにしたものとして、厚生労働省及び内閣官房の「同一労働同一賃金の実現に向けた検討会」中間報告(平成28年12月16日)が公表されている。そこでは、ガイドライン案に基づき民間が具体的に取り組むに当たっては、「比較的決まり方が明確であり、職務内容や人材確保の仕組みとは直接関連しない手当に関しては、比較的早期の見直しが有効かつ可能と考えられる」とされ、手当の見直しに優先的に取り組むべきことが指摘されている

「地方公務員の臨時・非常勤職員及び任期付職員の任用等の在り方に関する研究会報告書(平成28年12月27日)」(PDF)


なんとも巧妙ですが、非常勤職員や臨時職員の運用の厳格化に当たって、給与体系については同一労働同一賃金のガイドライン案を踏まえて手当の見直しを優先するべきという引用になっています。同一労働同一賃金のガイドライン案はそもそも、「同一労働同一賃金の実現に向けた検討会報告書」の付属資料であって、報告書は同一労働に従事する労働者の処遇について非合理な差別を明確化して解消することを目的としたものです。ガイドライン案で手当を優先して見直した先には、報告書にもとづいて非合理な差別を解消することが求められるわけですが、今回の地公法改正は前述の通り非常勤職員や臨時職員の任用(労働契約)の要件を厳格化する一方で、「会計年度任用職員」という逃げ道を新たに設ける内容となっているわけでして、つまりそれって常用代替の防止だよねと思うわけです。

そうした逃げ道を作ることについては、同一労働同一賃金の報告書で「手当を優先的に」という段落の前提部分でしっかり牽制されています。

ガイドラインの考え方と適用に向けた民間の取り組み
(略)
 なお、後述する職務分離などの副作用や企業経営への過度な影響を避けるためにも、ガイドラインの制定・発効に際しては、このような民間側の取り組みのために必要な、過不足のない時間軸を確保することが重要である。一方、民間側にも積極的かつ着実に取り組みを進めることが求められる。場合によっては、そのような民間の取り組みを促すような対策も考える必要があろう。

職務分離を起こさないようにする
 上記のような民間側の取り組みが十分にできていないと、ガイドラインをつくっても適切に運用がされず、非正規社員に対して、形式的に違った職務を割り当てる形でガイドラインを形式的に守ろうとする動き(いわゆる「職務分離」の動き)が広がってしまうおそれがある
 そうなると、かえって非正規社員が低い待遇を与えられたり、職を失ったりして、結果として待遇がむしろ悪化してしまうことにもなりかねない。このような職務分離等を起こさないようにするためにも、上で述べたように、民間側での実効性ある体制づくりと併せて、ガイドラインを具体的に定め、適切な時期に発効させていくことが求められる。

手当を優先的に
 具体的に取り組むにあたっては、比較的決まり方が明確であり、職務内容や人材活用の仕組みとは直接関連しない手当に関しては、比較的早期の見直しが有効かつ可能と考えられる。基本給と手当の区別が明確でない企業も存在することから、その点に関する明確性確保等の対応が民間側に求められるが、早期に実現させ、非正規社員の待遇を改善させていくことが望ましい。

「同一労働同一賃金の実現に向けた検討会報告書」(平成29年3月)※PDF p.26(中間報告ではp.4)


ということで、日本型雇用慣行において同一労働同一賃金を不用意に進めると職務分離の動きにつながってしまうので、それとは直接連動しない手当を優先するべきというのが同一労働同一賃金報告書の趣旨です。この一部の論理を引用して、今回の地公法改正では、「地方の厳しい財政状況が続く中、多様化する行政需要に対応するため、臨時・非常勤職員が増加」しているので、正規労働者の常用代替を防ぐべく正面から非正規労働者を「会計年度任用職員」として職務分離することを規定して、民間に先んじて取り組むことにしたわけです。いやまあ民間の取組の参考になればいいですね(!!!!!)

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